Se discute si el Ministerio Público, en ejercicio de sus facultades de investigar los delitos de acción pública, está sometido a las decisiones previas del Servicio de Impuestos Internos (SII).
Invocándose el tenor literal del texto en actual vigencia del artículo 162 del Código Tributario, se sostiene públicamente por diversas autoridades que el Ministerio Público solamente puede investigar y deducir la acción penal pública, en su caso, sólo en el evento que en forma previa el Servicio de Impuestos Internos hubiera presentado una denuncia o una querella criminal.
Estamos ciertos que el simple tenor literal del artículo 162 del Código Tributario favorece tal afirmación. Sin embargo, si se entra a examinar con una mayor profundidad la materia, se podrá arribar a una conclusión diferente, en el sentido que el Ministerio Público, en virtud de lo establecido en la Constitución Política de la República, tiene el monopolio de la acción pública y no está condicionado, en su ejercicio, a la presentación previa de una denuncia o de una querella por el Servicio de Impuestos Internos.
El análisis lógico, histórico y sistemático de diversos cuerpos legales sirven de aval a la afirmación precedente. La reforma constitucional que creó el Ministerio Público, contenida en la Ley 19519, introdujo en la Constitución de 1980 un artículo 80 A, actual artículo 83, una disposición constitucional, que en su inciso primero dispone que: “Un organismo autónomo, jerarquizado, con el nombre de Ministerio Público dirigirá en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercerá la acción penal pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le corresponderá la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. En caso alguno podrá ejercer acciones jurisdiccionales”.
“El ejercicio de la acción penal pública, y la dirección de las investigaciones de los hechos que configuren el delito, de los que determinen la participación punible y de los que acrediten la inocencia del imputado en las causas que sean de conocimiento de los tribunales militares, como asimismo la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos de tales hechos corresponderán, en conformidad con las normas del Código de Justicia Militar y a las leyes respectivas, a los órganos y a las personas que ese Código y esas leyes determinen”.En el inciso tercero de ese artículo 80 de la Constitución, se contempló una única excepción, relacionada con el Código de Justicia Militar, en las siguientes palabras:
Del análisis de estos preceptos constitucionales se deduce que el monopolio de la acción penal pública y de las facultades de investigación está radicado única y exclusivamente en el Ministerio Público; existiendo una excepción relacionada con las Fuerzas Armadas.
No obstante la claridad de la norma constitucional anterior, en el Código Procesal Penal, que no fue sometido a revisión del Tribunal Constitucional, aprobado en virtud de la Ley 19.696, publicada en el Diario Oficial del 12 de octubre del año 2000, en su artículo 54 se contemplaron los denominados delitos de acción pública previa instancia particular, disponiendo que tratándose de estos delitos el Ministerio Público no podrá proceder de oficio sin que, a lo menos, el ofendido por el delito hubiere denunciado el hecho a la Justicia, al Ministerio Público o a la policía. Entre estos delitos de acción pública previa instancia particular no se mencionan los delitos tributarios contemplados en el Código Tributario. No obstante esto, algunos interpretes han entendido que estos quedarían comprendidos dentro de la letra g) del inciso segundo de tal precepto citado, que dice: “Tales delitos son: g) Los que otras leyes señalaren en forma expresa”.
Semejante interpretación, en el sentido de comprender a los delitos tributarios dentro del concepto de delitos de acción pública previa instancia particular, constituye un error de derecho, ya que nadie puede entender que el Servicio de Impuestos Internos sea una instancia u órgano particular.
En efecto, la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, contenida en el Decreto con Fuerza de Ley N° 7 de Hacienda, de 30 de septiembre de 1980, preceptúa en su artículo segundo:
“Este Servicio depende del Ministerio de Hacienda y está constituido por la Dirección Nacional y su Dirección de Grandes Contribuyentes, ambos con sede en la capital de la República y por las demás direcciones regionales”.
En el artículo 6 de dicho cuerpo legal se preceptúa que un funcionario con el título de Director es el jefe superior del Servicio y será nombrado por el Presidente de la República, siendo de su exclusiva confianza y será seleccionado, nombrado y remunerado conforme a las normas establecidas en el Título VI de la Ley 19882 que regula la nueva política del personal de funcionarios públicos.
El Servicio de Impuestos Internos no es una entidad particular sino que representa determinados intereses públicos de la más alta importancia y por ello constituye un Servicio que integra la administración del Estado, siendo su Director un funcionario de la exclusiva confianza del Presidente.
Por lo anterior, no procede considerar los delitos tributarios dentro del concepto de “delitos de acción pública previa instancia particular” a que se refiere el artículo 54 del Código Procesal Penal, ya que es imposible que a su respecto pueda existir una “instancia particular” por parte del Servicio de Impuestos Internos, que es un órgano público.
Pero más allá de la interpretación que pueda darse al artículo 52 del Código Procesal Penal, no cabe la menor duda de que el intérprete no puede ignorar la existencia del actual artículo 83 de la actual Constitución Política de la República, que contiene un mandato de orden constitucional, vale decir, de primera categoría e importancia, dirigido al nuevo organismo creado por una reforma constitucional: el Ministerio Público. Este es un organismo autónomo al cual el constituyente derivado –el Parlamento de Chile–, le confirió la delicada función pública de dirigir en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito y ejercer la acción penal pública prevista por la ley. Evidentemente esta última frase –ejercer la acción penal en la forma prevista por la ley–, no puede ser entendida o interpretada negando la posibilidad que el Ministerio Público ejerza directamente la acción penal pública o que someta el ejercicio de la misma a la previa resolución de un organismo de la administración del Estado, dependiente del Presidente de la República. La Constitución no ha querido eso. La reforma constitucional fue muy clara y categórica. El Ministerio Público tiene la función pública de dirigir en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de acción pública. Si a esa atribución se le antepusiera el cumplimiento previo de una autorización del Servicio de Impuestos Internos, el Ministerio Público habría dejado de “dirigir en forma exclusiva la investigación”; ya que existiría otro órgano, el Servicio de Impuestos Internos, no contemplado en la Constitución Política, que asumiría el rol de discernir previamente si habría o no investigación que dirigir.
El Código Tributario en su actual redacción, artículo 162, incisos 1° y 2° dispone:
“Artículo 162.- Las investigaciones de hechos constitutivos de delitos tributarios sancionados con pena privativa de libertad sólo podrán ser iniciadas por denuncia o querella del Servicio. Con todo, la querella podrá también ser presentada por el Consejo de Defensa del Estado, a requerimiento del Director.
“En las investigaciones penales y en los procesos que se incoen, la representación y defensa del Fisco corresponderá sólo al Director, por sí o por medio de mandatario, cuando la denuncia o querella fuere presentada por el Servicio, o sólo al Consejo de Defensa del Estado, en su caso. El denunciante o querellante ejercerá los derechos de la víctima, de conformidad al Código Procesal Penal. En todo caso, los acuerdos reparatorios que celebre, conforme al artículo 241 del Código Procesal Penal, no podrán contemplar el pago de una cantidad de dinero inferior al mínimo de la pena pecuniaria, sin perjuicio del pago del impuesto adeudado y los reajustes e intereses penales que procedan de acuerdo al artículo 53 de este Código”.
Este precepto legal en el fondo es de igual contenido que el primitivo artículo 162 contemplado en el Decreto Ley 830, publicado en el Diario Oficial del 31 de diciembre del año 1974, que decía a la letra:
“Artículo 162.- Los juicios criminales por delitos tributarios sancionados con pena corporal, sólo podrán ser iniciados por querella o por denuncia del Servicio, o del Consejo de Defensa del Estado, a requerimiento del Director. Cuando sean iniciados por querella o denuncia del Servicio, la representación y defensa del Fisco corresponderá sólo al Director por sí o por medio de mandatario, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7°, N° 1, del DFL N° 1, de 14 de febrero de 1963, que establece el Estatuto Orgánico del Consejo de Defensa del Estado (inciso primero)”.
En esa antigua norma legal promulgada por la dictadura, cuando existía y se hallaba vigente el Código de Procedimiento Penal, que contemplaba un procedimiento inquisitorial, a cargo de un juez que investigaba, acusaba y fallaba, se dispuso que los delitos de carácter tributario sólo podían ser investigados o iniciados por querella o denuncia del Servicio de Impuestos Internos, o del Consejo de Defensa del Estado a requerimiento del Director del Servicio de Impuestos Internos. Esto es, ese artículo 162, en cuanto a su contenido, es igual al actual texto del inciso primero del artículo 162 del Código Tributario. Este último, como ya hemos expresado, también dispone que los hechos constitutivos de un delito tributario solamente pueden ser investigados por denuncia o querella del Servicio de Impuestos Internos, con el agregado que la querella también podrá ser presentada por el Consejo de Defensa del Estado, a requerimiento del Director.
Si en un esfuerzo de interpretación histórica, lógica y sistemática se compara el actual artículo 83 –antiguo artículo 80– inciso 1° y 3° de la Constitución Política de la República con el artículo 162 del Código Tributario, se llegará a las siguientes conclusiones:
a) La Constitución Política de la República otorga el monopolio exclusivo de la acción penal pública al Ministerio Público;
b) La Constitución Política solo excepciona de ese monopolio exclusivo los casos relacionados con el Código de Justicia Militar. El constituyente derivado no contempló como excepción al órgano dependiente del Estado, Servicio de Impuestos Internos;
c) El artículo 162 inciso 1° del Código Tributario, al establecer que las investigaciones por delitos tributarios, sólo pueden iniciarse por denuncia o querella del Servicio de Impuestos Internos está en contradicción manifiesta con el artículo 80 de la Constitución Política de la República, incisos 1° y 3°;
d) Tal contradicción, produciéndose con motivo de un precepto legal como el artículo 162 del Código Tributario, que encuentra su origen e igual contenido en el artículo 162, inciso 1° del Código Tributario contenido en el Decreto Ley N° 830, publicado en el Diario Oficial del 31 de diciembre del año 1974, debe llevar al intérprete a la conclusión de que hay una derogación tácita del mismo.
El artículo 52 del Código Civil expresa que hay derogación tácita “cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliase con la ley anterior”. Estas disposiciones sobre la derogación tácita deben aplicarse en el presente caso por el choque frontal que se produce entre el artículo 80, actual 83, de la Constitución Política de la República, y el artículo 162 inciso 1° del Código Tributario. Con todo, si no se viera en este caso de incompatibilidad entre la norma constitucional, que por cierto tiene rango superior y el precepto legal, una situación de derogación tácita, tendrá que entenderse en todo caso que nos encontramos frente a una situación muy grave, donde un órgano de carácter constitucional, dotado de autonomía, se ve restringido en el ejercicio de sus atribuciones y potestades constitucionales por un organismo de rango inferior, que forma parte de la administración centralizada del Estado y que depende del ministro de Hacienda y todo ello relacionado con delitos tributarios que por antonomasia, naturaleza y definición son del más alto interés público.
Pensamos que los razonamientos anteriores, basados en un examen detallado de las normas legales y constitucionales, debieran llevar a la autoridad máxima de la República, vale decir a la Presidenta de la República, a instruir derechamente al ministro de Hacienda para que ordene al Director del Servicio de Impuestos Internos, primero, entregar al Ministerio Público todos los antecedentes que se le han hecho llegar por la empresa privada Soquimich; y, en segundo lugar, para facilitar la cuestión, ordenarle al mismo tiempo que presente las querellas o denuncias pertinentes, para no obstaculizar así las labores del Ministerio Público.
En el evento altamente improbable de que la Presidenta de la República no procediera en la forma racional que estamos recomendando, el Ministerio Público debiera defender sus potestades públicas por estar respaldado por la Constitución de 1980, reformada, conforme a una reforma constitucional aprobada por el Parlamento, que desempeña el papel de constituyente derivado. (El Mostrador)
