El Reglamento de la Convención debió contemplar una instancia clara para dirimir las diferencias y hacer propuestas al plenario que pudieran reunir los 2/3 requeridos, como ocurre con la institución de las comisiones mixtas en el Congreso. Tampoco se estableció una votación final de aprobación del texto, que habría permitido corregir previamente las antinomias y contradicciones y llenar los vacíos del proyecto de Constitución. Se optó por discutir norma por norma en siete comisiones temáticas sin una visión unitaria capaz de dar coherencia y armonía a la tarea constituyente.
Ahora, cuando esas comisiones empiezan a votar propuestas por simple mayoría -incluso por un solo voto de diferencia- salta a la vista la dificultad para revisar los textos aprobados y el peligro que parte sustantiva de los informes de las comisiones o incluso los informes en su totalidad puedan ser rechazados al no alcanzar el quórum necesario, dilatando el trabajo de la Convención.
Un ejemplo de lo señalado ocurrió en la Comisión de Régimen Político con la aprobación por un voto del sistema unicameral para el Congreso, eliminando el Senado. Salvo un cambio de posición de alguno de los grupos intervinientes, no se visualiza cómo esas normas van a lograr los 2/3 en el plenario. Lo lógico habría sido que, ante esa perspectiva, la propia Comisión hubiera profundizado el debate hasta alcanzar en su seno una mayoría sustantiva que abriera paso a la ratificación en el plenario.
Curiosamente, la inexistencia de una instancia de revisión clara en la Convención revela los límites que tiene un Parlamento unicameral: siempre es conveniente una segunda mirada sobre normas que están llamadas a convertirse en leyes obligatorias para todos los habitantes. Nuestra propia experiencia legislativa así lo avala: por ejemplo, fue en el Senado donde se resolvió el problema del financiamiento de la Pensión Garantizada Universal. Y los ejemplos se podrían multiplicar. Por lo demás -como hemos señalado-, cuando no hay acuerdo entre ambas Cámaras, diputados y senadores buscan una solución a la disputa en una Comisión Mixta.
Ahora la Convención se encuentra enredada en su propio laberinto.
Es verdad que las normas por sí solas no resuelven la falta de acuerdo político, pero pueden ayudar a que tal consenso se produzca. El proceso legislativo está pensado justamente con tal propósito y en sus diversas etapas se van descartando las propuestas minoritarias hasta conformar la voluntad del legislador, sometiendo las propuestas a diversos exámenes y discusiones sucesivas, sin perder de vista nunca la coherencia de la ley.
A veces el debate parlamentario toma un tiempo excesivo, como ocurrió por ejemplo con la reforma recientemente despachada al Código de Aguas. La causa de esta demora por lo general dice relación con la falta de acuerdo entre los parlamentarios sobre un determinado texto, que suele reflejar un disenso existente en la sociedad. La actual Constitución contiene, sin embargo, normas que efectivamente dificultan el ejercicio de la mayoría, como los altos quorum supra mayoritarios, que es preciso cambiar.
Tratándose en cambio de un texto constitucional, el quórum de 2/3 no es anómalo. Está pensado para que la norma básica del ordenamiento jurídico goce de la legitimidad necesaria y no sea expresión de una mayoría coyuntural. Se ha graficado este propósito con la idea de “la casa de todos”. Para lograrlo los convencionales tendrán que idear la fórmula más adecuada -apelando al Reglamento- para lograr que esa amplia voluntad se manifieste respecto de cada norma constitucional y del texto en su conjunto, evitando una propuesta constitucional construida por parches y sin lógica normativa básica.
Para lograrlo deberán apelar a su imaginación creativa. La idea de los plebiscitos dirimentes no tiene sustento constitucional y no parece fácil de lograr en el nuevo Congreso Nacional un acuerdo que reforme la actual Constitución para darles viabilidad. Ese camino no lleva a puerto. Tampoco es seguro que se prorrogue el tiempo de la Convención.
Por eso cabría esperar que los convencionales vayan acotando su trabajo y concentrándose en los temas principales de una nueva Constitución. Lo que supone que cada grupo se abra a soluciones compartidas y no se atrinchera en su propia ideología. Así ha ocurrido en los procesos constituyentes exitosos que han dado origen a normas que han perdurado en el tiempo. El aporte de juristas y profesores de Derecho Público puede ser un factor coadyuvante para avanzar en esa dirección. (El Líbero)
José Antonio Viera Gallo
