Estos días ha hecho noticia un pronunciamiento de la recién confirmada Contralora General de la República -la primera mujer que ostenta ese cargo- que no revisará más casos de desvinculaciones a contratas que ya llevan más de dos años en el cargo, bajo el criterio de su antecesor de la “confianza legítima” y que también han desarrollado nuestros tribunales de Justicia desde el 2015 donde, en el último tiempo, este límite se ha establecido en los cinco años.
Se ha visto celebración de este cambio de timón -por una parte- y mucha crítica, por otra. A mi juicio, hay que ser prudentes. El abstenerse en este tema no lo desaparece y en el peor escenario podría llegar a abrir una judicialización de esta materia -estamos frente a cambios de gobiernos municipales en los próximos meses- y saturar el sistema como ya ocurrió antes con el alza de planes de isapres, sin que éste sea capaz de procesar a tiempo este incremento de recursos. Por esto, a mi juicio, corresponde hacernos cargo del trasfondo del asunto.
Como ha indicado el profesor Enrique Rajevic, la contrata en nuestro país ha subido de representar un 48,5% de las y los funcionarios del gobierno central en el año 2013 a una cifran de un 56,9% en 2023. Esto ha implicado que, en la práctica y con el tiempo, se ha ido desvirtuando el sistema de empleo público en nuestro país, el cual concebía que las labores habituales y regulares se realizaran por personas con cargo de planta, que ingresan como regla general por concurso público, gozan de estabilidad laboral y pueden dejar el cargo por causales delimitadas.
Esto último ha hecho que, en la práctica, sean consideradas casi inamovibles lo que ha implicado que algunas personas puedan “enquistarse” en el Estado lo que para muchos, atenta contra la eficiencia y eficacia del Estado. Sin embargo, en general, los modelos de servicios civiles -que se denominan así en contraste al servicio militar-, modernos y de países desarrollados, de uno u otro modo buscan darle cierta estabilidad y permanencia al empleo público para protegerlo de los ciclos políticos, de la discrecionalidad excesiva y que, de este modo, se trate de funcionarios de Estado y no de gobierno (salvo casos contados que son de exclusiva confianza).
Así, hoy día en la práctica, el grueso de nuestros funcionarios se encuentran regidos por un sistema de empleo que fue concebido eminentemente como accidental y transitorio: la contrata (es decir, personas que se contratan máximo hasta el 31 de diciembre de cada año) o a honorarios (casi un 70% del total). Todo lo contrario de lo que, supuestamente, es nuestro sistema de empleo público según la Constitución y las leyes que lo han desarrollado con posterioridad donde, como indica Rajevic, el objetivo y principio general es de reducir “notablemente la discrecionalidad de la autoridad en el ingreso, promoción y remoción… y fundar la carrera en principios de carácter técnico y profesional”. Sistema accidental que no establece la regla general del concurso y que permite su desvinculación casi sin justificación. Esto último fue lo que desafiaron tribunales y -hasta ahora- la Contraloría.
Así, a partir del año 2015 nuestros tribunales superiores comenzaron a desarrollar y aplicar lo que se ha denominado como la “confianza legítima”, es decir, que un funcionario que ha permanecido -a través de renovaciones- un tiempo determinado en un cargo, tiene la creencia de ser renovado. Así, como ha indicado la propia Corte Suprema se “busca proteger a los funcionarios de los cambios intempestivos en las decisiones de la Administración, entregando estabilidad a los servidores públicos, impidiendo que a través de aquellos se lesiones derechos”, por lo que se ha establecido que solo puede poner término a esa relación por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución, o por una calificación anual que así lo permita, cuando ya se ha permanecido bajo esta modalidad por al menos 5 años de forma continua.
El ex Contralor Bermúdez, por su parte, el año 2016, estableció también una suerte de “estatuto” de confianza legítima, estableciendo el límite en más de dos años, donde, para desvincular a una persona sujeta a contrata, requiere que ésta sea notificada de su no renovación con al menos 30 días de anticipación y que dicho acto esté fundado en causas, tales como: deficiente evaluación del servidor; la modificación de las funciones del órgano y/o su reestructuración; nuevas condiciones presupuestarias; reducción de la dotación docente o sector de atención primaria.
Con lo anterior, una situación que comenzó a dejar de ser una forma de contratación excepcional por decisión de los órganos colegisladores fue también refrendada -intentando reducir la arbitrariedad y otorgando mayor estabilidad- por la Contraloría y los Tribunales.
El problema de nuestro sistema actual es que tenemos un número importante de personas que pueden ser designadas a discreción -sin mediar concurso público-, donde las razones del nombramiento pueden ser por vínculos personales, partidistas, de “recompensa” política, etc., generando un sistema más voluble a la corrupción, donde el “patronazgo” puede imperar, con personas que terminan siendo funcionarias de gobierno más que de Estado en cargos que no necesariamente debieran ser de confianza exclusiva.
La remoción, también está sujeta a la misma discrecionalidad lo que no permite realmente desarrollar carreras públicas e, incluso, personas que se desempeñen bien, pueden ser desvinculadas por las razones incorrectas.
De este modo, es clave que nos hagamos cargo del fondo del problema ¿Cómo tenemos un sistema que fomente un Estado moderno, eficiente y eficaz, donde prime el perfil del cargo y las competencias de las personas más que sus vínculos o pertenencia a partidos? ¿Cómo tenemos un sistema moderno donde las personas que no cumplan satisfactoriamente con su desempeño o “atornillen para el otro lado” puedan realmente ser desvinculadas?
Hay muchas propuestas sobre la mesa: el 2019 cuatro centros de estudios diversos ideológicamente realizaron una importante recomendación en la materia; el ya mencionado profesor Rajevic también ha realizado recomendaciones y en los dos procesos constitucionales fallidos también fue un tema discutido y donde las soluciones fueron bastante similares.
Es hora que los poderes colegisladores -el gobierno y el Congreso- se sienten a conversar sobre la dilatada reforma al empleo público. La forma de tener un Estado que motive a personas talentosas a ingresar y mantenerse en éste; donde sus lealtades estén con la ciudadanía y no el gobierno municipal, regional o nacional de turno; que sea más eficaz y eficiente en su respuesta a la ciudadanía; es teniendo un servicio civil que se base en pilares de mérito, transparencia, imparcialidad, profesionalidad.
La opción de radicar esta temática en nuestros tribunales está lejos de ser una solución a esta materia. Si no queremos que éstos “legislen”, requerimos que quienes tienen esas atribuciones, lo hagan. (Ex Ante)
María Jaraquemada
