“Pensiones dignas sin AFP”. Esa era una de las cuatro reformas estructurales que proponía el ahora Presidente Gabriel Boric, entonces candidato, en el programa de gobierno de Apruebo Dignidad que presentaron en 2021. Era parte del mensaje inicial que entregaron en ese documento.

Pero lo que tenían pensado impulsar en un comienzo como reforma previsional, cambió bastante una vez que enviaron el proyecto al Congreso en noviembre de 2022, y mucho más a medida que este fue avanzando en su trámite legislativo. Actualmente, si bien las posibilidades para llegar a un acuerdo están sobre la mesa de negociaciones, no es seguro que eso se pueda lograr.

Durante la campaña presidencial de 2021, la propuesta previsional del actual gobierno apuntaba a crear un Pilar Contributivo de Seguridad Social de Contribución Definida, con cotización del trabajador (10%) y del empleador (6% adicional), que iría a cuentas previsionales individuales que generarían un interés del ahorro y del crecimiento de los salarios, lo que fue interpretado como cuentas nocionales, dado que planteaban que todo lo aportado por las personas se registraría en las cuentas previsionales individuales para el cálculo de la pensión.

Postulaban sumar también a esta cuenta subsidios por periodos de desempleo, así como la inactividad por cuidado no remunerado. Señalaban que existirían “tablas unisex para cada generación. Esto beneficiaría en particular a las mujeres, quienes hoy en día hacen la mayor parte de las tareas de cuidados y cuyas pensiones, por su expectativa de vida, aunque hayan contribuido lo mismo, en el actual sistema son menores”.

La idea era que toda la cotización, las cuentas, la rentabilidad y los subsidios fuesen administrados por un ente público, pero para la transición a ese nuevo sistema se estipulaba que todo lo que ya había sido ahorrado en las AFP, fuese propiedad de las personas. Eso sí, se ofrecía de manera voluntaria que aquel que quisiera, pudiera trasladar esos fondos al nuevo sistema. Las AFP quedarían fuera de este esquema, salvo para administrar ahorro voluntario, y solo podrían gestionar los recursos obligatorios que ya tenían allí las personas, si los afiliados así lo decidían.

“Terminaremos con el sistema de las AFP, reemplazando el DL 3.500 por un nuevo sistema de seguridad social que asegure una pensión mínima de $250 mil para todas y todos los mayores de 65 años (PGU)”, planteaba el programa.

Esta propuesta estaba en línea con lo que había pedido un grupo importante de personas años antes. En 2016, en el país se iniciaron las marchas bajo la consigna “No+AFP”, que reunieron a miles de personas en las calles para protestar contra el sistema de pensiones. El movimiento demandaba mutar a un sistema de reparto, solidario, tripartito y administrado por el Estado. La entonces presidenta Michelle Bachelet tuvo que salir a descartar que el país pudiera volver a un sistema de reparto, y anunció un proyecto de pensiones en 2017, que nunca vio la luz. Era su último año de gobierno.

En 2018 asumió la presidencia Sebastián Piñera, en un contexto en que la visión de la ciudadanía sobre las AFP no era muy distinta: en diciembre de ese año, un 81% de los encuestados por Criteria estaba “muy de acuerdo” o “de acuerdo” con que “el sistema de pensiones (AFP) debiera ser totalmente estatal”. Además, el movimiento No+AFP continuaba con una amplia legitimidad ciudadana, ya que el 80% lo aprobaba.

Pero casi seis años después de esa primera multitudinaria marcha contra las AFP, cuando Apruebo Dignidad presentó su programa de gobierno, el escenario era distinto. El gran punto de inflexión fueron los retiros de fondos previsionales. Si bien los parlamentarios llegaban a votar los proyectos de retiros con carteles de “No+AFP”, lo cierto es que el efecto de los retiros terminó siendo totalmente inverso.

Las personas se dieron cuenta de que el dinero ahorrado en las AFP sí existía y les pertenecía. Según un sondeo hecho por Criteria en octubre de 2021, cuando se le consultó a la gente sobre la cotización adicional que se proponía para la reforma previsional, un 54% prefería poder elegir si la administraría un ente estatal o la AFP, un 36% optaba por una institución estatal y un 10% quería que la administrara la AFP. Además, el 96% estaba “de acuerdo” o “muy de acuerdo” con “que, en caso de fallecimiento del trabajador, los fondos sean heredados por su familia”.

Una vez que Gabriel Boric fue electo Presidente, la ministra del Trabajo, Jeannette Jara, comenzó un proceso de diálogos sociales con miras a delinear la reforma previsional. Esperaban presentar el proyecto después del primer plebiscito constitucional que se realizó el 4 de septiembre de 2022, y que terminó con el Rechazo al texto propuesto por la Convención Constitucional, con un aplastante 62% de los votos.

Tras ello, el gobierno dio señales de cambio en sus reformas, incluida la previsional, y dijo que buscarían mayores acuerdos. Por eso, moderaron su propuesta al presentarla al Congreso.

Ya en abril de 2022, cuando Criteria consultó de nuevo sobre la cotización extra de la reforma previsional, subió la preferencia de elegir entre un ente estatal y las AFP al 61%, y bajó la elección de una institución estatal en 10 puntos porcentuales, al 26%. Por su parte, que lo administrara la AFP se elevó al 13%.

Además, el proceso constituyente fue otro punto de inflexión que llegó justo después de los retiros de fondos. Entre las iniciativas ciudadanas que se presentaron ante la Convención Constitucional, “Con mi plata no” fue la más votada, sumando 60.852 apoyos. Luego siguió acumulando firmas y llegó a más de 100 mil. Dicha iniciativa buscaba que hubiese una Pensión Básica Universal, asegurar la propiedad de los fondos pasados y futuros junto con que fueran heredables, el derecho a elegir quién administra los fondos, y equidad de género.

En paralelo, la iniciativa popular impulsada por la coordinadora No+AFP contó con 24.110 apoyos de la ciudadanía, y proponía acabar con las AFP, y que se entregaran prestaciones definidas, con una gestión y administración del sistema que fuera pública.

Los apoyos que lograron una y otra iniciativa son lo mismo que reflejaban las encuestas. Sin embargo, cuando se votaron por primera vez ambas propuestas en la Convención, la Comisión de Derechos Fundamentales rechazó en general la iniciativa popular más votada “Con mi plata no”. En cambio, los constituyentes aprobaron la idea de No+AFP.

Cristián Valdivieso, analista y director de Criteria, comenta que la reforma previsional del gobierno, “a pesar de que estuvo muy en línea con lo que querían inicialmente, fue hija de la derrota del plebiscito de 2022. Probablemente el proyecto original habría sido traspasar todo a cuentas nocionales, pero dada esa derrota, ya no fue tan radical: mantuvo el 10% en capitalización individual y su caballo de batalla pasaron a ser las cuentas nocionales con el 6% extra completamente a solidaridad, además de dividir la industria y simbólicamente terminar con las AFP”.

Así, el proyecto que ingresó el gobierno al Congreso en noviembre de 2022 planteaba que las AFP se terminarían en 24 meses desde su aprobación y que se eliminaría el DL 3.500. Y que todas las funciones que hoy cumplen, se traspasarían al Estado. Eso sí, en algunas de ellas podrían participar los privados, por ejemplo, en hacer rentabilizar los fondos. Eso era nuevo.

La reforma proponía crear un administrador estatal que reemplazaba las funciones que cumplen las AFP. Es decir, el organismo estatal era el que afiliaba a los nuevos cotizantes, recaudaba los dineros, gestionaba las cuentas de cada afiliado, y el que pagaba las pensiones a futuro, entre otras materias. Era la cara visible del sistema y donde los afiliados podían revisar su cartola. Su nombre: Administrador de Pensiones Autónomo (APA).

Pero el APA lo que haría serían las funciones de soporte que hacen las AFP, no rentabilizar los recursos. Para eso se creaba otro ente público, que sería el Inversor de Pensiones Público y Autónomo (IPPA), donde podría haber privados, los llamados IPP.

En el proyecto el gobierno planteó que el 10% de cotización seguiría siendo de propiedad individual. Pero también propuso aumentar la cotización en un 6% extra, la que se destinaba por completo a un fondo común, aunque siendo registrada en una cuenta nocional. Con el aporte que harían los empleadores de 6 puntos, se crearía un “Fondo Integrado de Pensiones”, que iba a funcionar bajo la lógica de un Seguro Social para entregar varios beneficios. Algunos llegaban a todos, y otros solo a los que cumplían los criterios específicos.

Uno de esos beneficios correspondió a un reparto intergeneracional, la llamada “garantía”, mediante la que se destinaría 0,1 UF por cada año cotizado, y con un máximo de 30 años, para mejorar las pensiones de los actuales jubilados. También se proponía el llamado “bono tabla”, que consiste en una compensación a las mujeres por su mayor expectativa de vida. Y un seguro de lagunas previsionales. Asimismo, hablaba de compensar las tareas de cuidado y de un beneficio por maternidad en el cual se anotaban 24 cotizaciones equivalentes al 6%.

Por último, se establecía un mecanismo redistributivo de ingresos altos a medios y bajos, anotándole a cada persona un monto distinto en su cuenta por el 6% extra que aportaría.

LO REAL

Hoy no está zanjado un acuerdo que asegure que habrá reforma de pensiones, pero sí ya hay varias cosas que en el proceso de tramitación se han ido descartando para acercar posiciones. Por ejemplo, el gobierno accedió a eliminar las cuentas nocionales, a mantener el DL 3.500 y que del 6% de cotización adicional al menos la mitad vaya a cuentas individuales. Dado esto último, el beneficio por maternidad también se descartó.

Luego, trascendió que el Ejecutivo se abrió a que un 3% vaya a cuenta individual, que un 2% sea un préstamo reembolsable y que solo un 1% se destine como solidaridad permanente.

Está en duda que se siga adelante con la compensación por tareas de cuidado y con el mecanismo redistributivo de ingresos altos a medios y bajos, dado que no hubo consenso en la mesa técnica para su implementación. Eso sí, el gobierno todavía no ha accedido públicamente a descartar ambos temas.

En lo que sí hay acuerdo entre el oficialismo y la oposición, es en seguir adelante con el seguro de lagunas previsionales. Por otro lado, hubo consenso en la mesa técnica, y también en las negociaciones entre el gobierno y los senadores de Chile Vamos, en implementar la “garantía” y el “bono tabla”. Pero acá hay diferencias sobre el costo y respecto del universo que se va a abarcar con el primero de esos beneficios.

Lo que se está negociando ahora es que ese bono tabla, en vez de costar un 1% como ha planteado el gobierno, requiere del 0,5% de cotización de manera permanente. En eso también coincidió la mesa técnica, pero la ministra Jara ha dicho que como a futuro podría tener un costo mayor, “tiene que contener algunas normas que lo hagan autoajustable para los próximos años”.

Por otro lado, para financiar la garantía, lo que está negociando el ministro de Hacienda, Mario Marcel, con los senadores de Chile Vamos, es que los cotizantes hagan un préstamo que sea devuelto cuando las personas se jubilen. El guarismo no está definido, pero se ha hablado que podría costar entre el 1% y el 2%, dependiendo de los requisitos y el universo al que se vaya a ayudar.

Sobre la reorganización industrial, aún no hay una definición. En lo último, la negociación había avanzado para que existiera una división voluntaria de la industria, al establecer una comisión mixta. La idea era que puedan existir actores en la gestión de cuentas y otros en la administración de las inversiones, o incluso, que si una entidad quiere hacer ambas, pueda hacerlo, pero bajo esta nueva estructura de comisiones.

No obstante, ha perdido fuerza esa propuesta, dado que a Chile Vamos no le gusta la idea de fijar precios y el precedente que ello podría significar. Por eso, se volvió sobre la propuesta de hacer una licitación del stock de afiliados de las AFP cada dos años. Pero desde distintos sectores del oficialismo han insistido en que debe haber una división de la industria para terminar con las AFP.

Valdivieso comenta que “el gobierno se ha ido moviendo. El movimiento más fuerte no tuvo que ver con transar que el 6% no fuera completo a cuentas nocionales, sino con la idea de que ya no podía existir la lógica de las cuentas nocionales. Aceptar de que la capitalización individual no solo va a seguir siendo el pilar más importante del sistema previsional chileno, sino que se va a fortalecer frente a una eventual reforma”.

El director de Criteria explica que el gobierno ha seguido cediendo, ya no solo respecto de cuánto puede ir a solidaridad y reparto, “sino que a la lógica de un préstamo y compensaciones. Esto ya no es lo que uno podría pensar como una reforma refundacional o un cambio radical, sino que es el fortalecimiento del modelo actual de capitalización individual, y eso es lo que tiene tensionado al mundo del Frente Amplio y del PC. Sin algo que permita decir que se terminaron las AFP, es muy doloroso para ellos votarlo a favor, por mucho que igual se mejoren las pensiones, porque ven que esta reforma termina validando y asentando más el modelo, aunque introduzca algunos ajustes”. (La Tercera)