El debate sobre las normas transitorias para implementar la vigencia de la nueva Constitución ha adquirido una gran importancia política. Por primera vez los convencionales –y en cierta medida la opinión pública– se enfrenta al complejo desafío de hacer viable un cambio que suscita múltiples esperanzas. Se trata de un proceso que no se resuelve por un acto de voluntad normativa si no se considera la cultura del país, la tradición jurídica, las diversas posiciones de las fuerzas sociales y políticas de la sociedad y el papel de los órganos del Estado.
De partida hay que descartar que la transición constitucional pueda realizarse en un período corto. Como enseña la historia, podría tomar en torno a una década. En el intertanto la propia nueva Constitución va a ser sometida a escrutinio y probablemente se propondrán diversas correcciones a su texto, según sea el rumbo que el país tome en las próximas contiendas electorales.
Hay que descartar la idea de crear un estatuto constitucional para el período que media entre la entrada en vigencia parcial de la Constitución y su vigencia definitiva, como lo hizo en circunstancias muy diversas, la Constitución de 1980 para permitir que la dictadura del General Pinochet no se viese afectada por las disposiciones permanentes de su texto, que quedaron en suspenso hasta el plebiscito de 1988. El intervalo constitucional ahora estará regido por la parte de la nueva Constitución que haya entrado en vigor in actum y el articulado de la Constitución actual que no hayan sido derogados.
No será una convivencia fácil, pues ambos textos en muchos puntos son antitéticos.
Por otra parte, las leyes dictadas con anterioridad seguirán produciendo efectos plenos mientras no sean modificadas o derogadas expresamente. Se abrirá entonces un campo para alegar ante los tribunales la posible contradicción entre algún precepto legal y una disposición de la nueva Constitución que esté vigente. En tal caso serán los jueces los llamados a resolver las controversias y sus decisiones orientarán la deliberación política. Es posible que se produzca una inflación de los recursos de protección como la vía más expedita para los demandantes.
Ha hecho bien el Pleno de la Convención de aprobar una norma de carácter general en el sentido que las nuevas instituciones sólo nacerán una vez que se dicte la legislación respectiva. Eso mismo vale para las modificaciones a las atribuciones de las existentes. Los artículos que contemplaban excepciones a esta regla fueron rechazados; generaban un enredo jurídico de consecuencias negativas. Se referían a las dos ramas del Parlamento, al Consejo Superior de la Magistratura, Servicio Electoral, Dirección de Aguas, Justicia Constitucional, Fonasa, autonomía financiera y descentralización fiscal. No sabemos si la Comisión sobre Normas Transitorias va a insistir en alguna de esas excepciones dándoles otra redacción.
El buen criterio aconsejaría que no lo hiciera, pero ronda en sectores más extremos de la Convención lo que A. Squella ha calificado de “desconfianza” hacia el Parlamento, que no controlan. Sobre este punto, debieran tener en cuenta que el actual proceso constituyente es reglado, llevado a cabo por un órgano del Estado de carácter transitorio, y que no afecta el funcionamiento de los poderes establecidos por la actual Constitución. Pretender escapar de lo que se considera una amenaza o una trampa es un esfuerzo inútil. Los poderes colegisladores no están interdictos.
No consideran que durante los próximos 4 años el Congreso no podrá introducir ninguna modificación a la nueva Constitución o implementarla en una forma que no cuente con el consentimiento del Presidente Boric, que tiene en su mano la iniciativa de ley en muchas materias y puede también hacer uso del veto frente a proyectos aprobados por el Congreso que estime inconvenientes. ¿O la desconfianza también se refiere al propio Presidente?
Resulta, en cambio, vano fijar plazos al Ejecutivo para presentar proyectos de ley y al Congreso para aprobarlos. Esas normas carecen de sanción y, por tanto, son meros consejos o recomendaciones, buenos deseos de los constituyentes. Al Presidente se le podría acusar constitucionalmente, no así a los parlamentarios. Es la última manifestación del voluntarismo que ha campeado en la Convención: delinear una hoja de ruta irreal. Se corre, además, el riesgo que algunos avezados juristas levanten la tesis que esos plazos son fatales y que, por tanto, transcurridos sin que se dicten las normas respectivas, la facultad para hacerlo caducaría.
Todos los abogados sabemos que las Asambleas Provinciales y los Tribunales contencioso-administrativos establecidos por la Constitución de 1925 quedaron en suspenso. En casi 50 años nunca se dictaron las necesarias leyes habilitantes.
El tema que nos ocupa -la transición constitucional- sólo se daría si en el plebiscito del 4 de septiembre ganara el “apruebo”. En tal circunstancia –y dada la composición política del Congreso– resultaría propicio que el Gobierno convocara a un nuevo Acuerdo Político para implementar la Constitución, al menos en sus puntos más relevantes, dejando para el futuro aquellos asuntos que no susciten un acuerdo suficiente.
Para que ello sea factible es importante que las normas transitorias no contengan nuevos elementos de controversia, que hagan más difícil el triunfo del apruebo y la consecuente implementación del nuevo texto constitucional. Hay que evitar que se repitan actitudes como la adoptada por los convencionales de la UDI y otros de ese sector que decidieron no participar de las votaciones. La Convención debe terminar correctamente su trabajo con la participación de todos sus miembros.
Si, en cambio, triunfara el Rechazo, visto que las principales fuerzas sociales y políticas que lo propician sostienen la necesidad de contar con una mejor nueva Constitución, igualmente surgiría la necesidad de alcanzar un pacto político capaz de diseñar el camino para alcanzar ese propósito y los principales contornos que debería tener esa nueva Constitución, la que no podría hacer caso omiso de los debates y decisiones de la actual Convención Constitucional.
No será fácil lograr consensos significativos después del plebiscito. No lo ha sido tampoco en los últimos años. El ganador puede ensoberbecerse y pensar que el Congreso debe plegarse sin más a lo resuelto por el plebiscito. Un antídoto eficaz puede ser el hecho que las encuestas indiquen que existen grupos importantes de los ciudadanos, incluso mayoritarios, que están por aprobar con cambios o bien rechazar para lograr también cambios constitucionales. No es un detalle menor. Indica una disposición cultural para lograr -como ha señalado Boric- transformaciones en paz, graduales y duraderas: si queremos llegar lejos, debemos ser mayoría los que emprenden la marcha. (El Líbero)
José Antonio Viera-Gallo
